□　張　莉　劉曉曼　王昕妍
 

　　基層治理現(xiàn)代化是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎，同時也是行政機關提升其治理能力和實現(xiàn)行政體制機制改革的關鍵。行之有效的基層執(zhí)法體制機制改革將有助于解決基層治理的難題。本文選取4個具有代表性的地方執(zhí)法體制機制改革事例，并對其關鍵性改革措施進行研究，以期從中分析出一些有價值的經(jīng)驗，對基層治理現(xiàn)代化起到推動作用。

　　執(zhí)法體制機制改革地方實踐經(jīng)驗

　　地方執(zhí)法體制機制改革的成功經(jīng)驗能夠為破解基層治理中的雙重困境提供借鑒思路，本文選擇北京、湖南、江蘇、浙江4個代表性地區(qū)的改革作為研究對象，根據(jù)其改革舉措的特點劃分出4種模式。

　　●　“一體兩翼”基層執(zhí)法機制

　　該機制以北京市為代表。“一體兩翼”基層執(zhí)法機制是指以“黨建引領”為主體，以“吹哨報到”和“接訴即辦”改革為兩翼的機制創(chuàng)新。

　　在“吹哨報到”機制中，北京市以高素質(zhì)執(zhí)法隊伍為基礎，一方面，放大街鄉(xiāng)能夠掌握基層治理中出現(xiàn)的準確問題信息這一優(yōu)勢，將上級職能部門的執(zhí)法權下放至基層，打破“條塊分割”的行政機制，將“條”和“塊”融合在一起，改變行政機關的權力流向，實現(xiàn)“條塊融合”，從而加強街鄉(xiāng)在城市基層治理中的樞紐作用。另一方面，將“六權”賦予街道，具體包括對相關人員的人事任免建議權、對上級職能部門派出機構的考核評估權、對轄區(qū)內(nèi)聯(lián)合執(zhí)法的指揮調(diào)度權以及對需要協(xié)同多部門的綜合事項的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和督辦權等。

　　在“接訴即辦”機制中，為實現(xiàn)職能部門解決屬地問題的高效率，增加公眾考評任務辦理情況這一程序，以評估街鄉(xiāng)及有關職能部門處理問題的實際情況，從而形成以公眾提供問題線索為起始、以公眾評價問題處理效果為結點的完整閉環(huán)，提高街鄉(xiāng)及有關職能部門的辦事效率和積極性。

　　●　網(wǎng)格化管理平臺模式

　　該模式以湖南省長沙市為典型。2015年，長沙開始建立網(wǎng)格化社會管理服務體系，用網(wǎng)格進行管轄區(qū)域的定位，從而實現(xiàn)全域覆蓋。該模式的本質(zhì)是通過網(wǎng)格化管理實現(xiàn)管理資源的整合，并提供多元服務。換言之，網(wǎng)格僅僅是技術和手段，這一技術和手段最終是為了實現(xiàn)服務這一目的。社會治理以多元參與主體為重點，而主體的多元參與的關鍵是激發(fā)社會層面的活力，使得基層逐步形成“以服務為主”的管理風格，以替代之前“以管控為主”的管理風格;使得原來粗放且機械的基層管理模式更加“精細靈活”;將之前單一分散的基層管理資源重新整理，實現(xiàn)“多元整合”;使得基層的管理機制逐步“健全規(guī)范”，解決之前“權責不順”的問題。

　　●　數(shù)字技術賦能模式

　　該模式以江蘇省為代表。在政策紅利加持和數(shù)字技術優(yōu)勢的雙重利好因素下，江蘇積極探索數(shù)字技術賦能基層治理的多種應用場景，初步實現(xiàn)了基層治理數(shù)字化轉型。

　　構建全要素治理網(wǎng)格，實現(xiàn)一體化閉環(huán)管理。2018年起，江蘇全面鋪開“大數(shù)據(jù)+網(wǎng)格化+鐵腳板”的基層治理機制，構建起全面包含人、地、事、物、組織等治理要素的網(wǎng)格，形成了“一站式受理、一體化運行”的閉環(huán)管理模式。通過推動“條塊化各自為政”向“開放式多元整合”的轉變，在很大程度上實現(xiàn)了“問題解決在萌芽、風險控制在源頭、矛盾化解在基層”的改革目標。

　　廣泛應用數(shù)字技術，著力實現(xiàn)基層治理微創(chuàng)新?；鶎又卫碇兴媾R的問題往往具有綜合性、復雜性，因而數(shù)字技術在基層治理中的應用也應是綜合而豐富的。在人口管理方面，江蘇多地探索出“數(shù)字門牌”管理法，利用微信小程序?qū)爡^(qū)內(nèi)的流動人口、出租屋等社區(qū)居民普遍關注的熱點問題進行數(shù)字化管理，提高了基層政府工作效率，有助于維護轄區(qū)內(nèi)的社會治安。

　　●　“大綜合一體化”基層智治模式

　　該模式以浙江省湖州市為代表。浙江省利用其作為推進數(shù)字政府建設、探索省域治理現(xiàn)代化、行政執(zhí)法體制改革先行省的優(yōu)勢，在2021年開始了“大綜合一體化”行政執(zhí)法改革，并選取湖州市吳興區(qū)作為改革的試點地區(qū)之一。與前三種模式不同，“大綜合一體化”改革始于《中華人民共和國行政處罰法》(2021年修訂)中新增的第24條，省級政府將部分行政執(zhí)法權授予基層有了明確的法律依據(jù)，改革不僅得以從行政組織體系內(nèi)的執(zhí)法機制銜接走向具有建構功能的執(zhí)法體制調(diào)整，而且在新的組織架構起點上實現(xiàn)了機制上的創(chuàng)新升級。

　　執(zhí)法體制機制改革的可借鑒性分析

　　通過對上述執(zhí)法體制機制改革措施進行分析，我們發(fā)現(xiàn)，雖然改革側重點有所不同，但也存在諸多共性。

　　●　多管齊下提高基層執(zhí)法效能

　　因地制宜，量力而為。改革的推進需要與地方執(zhí)法資源相適應，在利用體制機制改革提高基層政府負載能力的同時，也要防止“步子邁得過大”。

　　科技賦能，協(xié)同增效。網(wǎng)格化管理是將科學技術運用到行政執(zhí)法活動中的典型案例。通過搭建執(zhí)法監(jiān)管數(shù)字應用平臺，實現(xiàn)“線索發(fā)現(xiàn)—監(jiān)管檢查—協(xié)同執(zhí)法—執(zhí)法監(jiān)督”全鏈條上網(wǎng)、大數(shù)據(jù)分析，在“吹哨報到”體制的基礎上，進一步調(diào)動了部門的積極性，提高了行政執(zhí)法效能。

　　唯實唯先，學以致用。在各地的執(zhí)法體制機制改革中，執(zhí)法人員培訓都是一個老生常談的話題，但如何真正利用現(xiàn)有優(yōu)勢、合理安排，做好執(zhí)法人員培訓工作，卻能體現(xiàn)出地方智慧。

　　●　打破信息層級壟斷強化上級信息獲取能力

　　上述執(zhí)法體制機制改革，其關鍵性措施主要圍繞兩個方面展開：通過多種手段，提高基層政府執(zhí)法效能;打破層級間信息壁壘，讓上級政府有充足的信息進行合理決策。

　　這或許啟示我們，想要破除基層治理中的雙重困境，從根本上來說，一方面需要提高基層政府負載能力，另一方面需要強化上級政府的信息獲取能力。

　　執(zhí)法體制機制改革助力基層治理現(xiàn)代化

　　執(zhí)法是基層治理的一個重要手段，執(zhí)法體制機制改革必然服務于基層治理現(xiàn)代化這一歷史趨勢?，F(xiàn)在，我們距離基層治理現(xiàn)代化目標尚有一定距離，尚無法徹底解決當前基層治理所遇到的全部難題。如果要進一步發(fā)揮執(zhí)法體制機制改革對基層治理的促進作用，地方政府可以作出如下完善和改革。

　　●　樹立“大執(zhí)法”理念

　　樹立“大執(zhí)法”理念，將執(zhí)法與治理效果相統(tǒng)一。

　　執(zhí)法絕對不僅限于處罰權、與處罰相關的強制權。勸導、約談、指導、建議等柔性執(zhí)法方式在基層治理中往往能發(fā)揮“點到即止”“四兩撥千斤”的功效，既降低了執(zhí)法成本，也融洽了社會關系。

　　●　提升決策合理化能力

　　將行政執(zhí)法作為突破口，增強對基層治理信息的收集、分析能力，并在此基礎上制定具有可行性的政策，提升上級政府決策合理化的能力。

　　整體智治背景下的“大綜合一體化”改革，相較于行政執(zhí)法數(shù)字化改革的貢獻在于打通了執(zhí)法與決策之間的關卡，利用執(zhí)法數(shù)據(jù)預判監(jiān)管中的不足和風險，通過優(yōu)化體制機制、完善規(guī)范把問題解決在萌芽階段。

　　●　賦予基層自主權

　　因地制宜，充分賦予基層自主權，實現(xiàn)權責對等與權責一致。

　　在鼓勵地方根據(jù)當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展水平和社會治理難題申請、認領或承接基層管理迫切需要的職權事項之余，無論是之前物理集合意義的聯(lián)合執(zhí)法，還是現(xiàn)如今化學融合意義的綜合執(zhí)法都不能包打天下。

　　綜合利用、兼容并包思想指導下的基層執(zhí)法還要在改革創(chuàng)新的基礎上探索容錯機制。構建合理有效的監(jiān)督激勵體系，提高基層政府官員的擔當意識。

　　●　提升政府公信力

　　堅持執(zhí)法為民、懲戒與教育相結合的執(zhí)法理念，避免以罰代管、執(zhí)法牟利，在日常執(zhí)法的點滴過程中提升政府公信力。

　　此外，通過吸納社會主體參與到執(zhí)法過程中的方式，培育社會主體的責任意識和治理能力，促成政府和社會主體協(xié)同合作，推動精細化社會管理向多元化社會治理轉變。

　　作者單位為中國政法大學