——某建設(shè)工程公司訴某區(qū)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)委員會行政處罰決定案
 

　　基本案情

　　原告：某建設(shè)工程公司

　　被告：某區(qū)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)委員會

　　第三人：某涂裝工程公司

　　2017年3月26日，原告與第三人簽訂《裝飾裝修工程股東合作協(xié)議》，約定“雙方以原告承接的某綠地裝修項目為合作投資項目，雙方均認(rèn)可該項目的全部商務(wù)條件，甲方委派李某平，乙方委派崔某斌，分別代表甲乙雙方行使監(jiān)督管理權(quán)利……”協(xié)議簽訂后，第三人完成涉案項目公共部位裝修工程的施工。后第三人向被告舉報原告在涉案項目中存在轉(zhuǎn)包行為，要求予以查處。被告經(jīng)調(diào)查，確認(rèn)原告將涉案項目公共部位裝修工程轉(zhuǎn)包給第三人施工，其行為違反《建設(shè)工程質(zhì)量管理條例》第二十五條規(guī)定，構(gòu)成轉(zhuǎn)包，作出罰款9464元的行政處罰決定。

　　原告不服被告行政處罰，向法院提起訴訟。一審法院經(jīng)審理后認(rèn)為，被告作出的處罰決定認(rèn)定事實清楚、證據(jù)充分，駁回了原告的訴訟請求。原告不服，提起上訴。二審法院經(jīng)審理后認(rèn)為，被告認(rèn)定原告將案涉工程轉(zhuǎn)包給第三人并作出的處罰決定，主要證據(jù)不足，應(yīng)予撤銷。

　　焦點問題

　　本案的焦點問題在于被告認(rèn)定原告將其承建的涉案項目公共部位裝修工程轉(zhuǎn)包給第三人，事實是否清楚，證據(jù)是否充分。

　　本案中，被告認(rèn)定原告構(gòu)成轉(zhuǎn)包，其事實基礎(chǔ)在于原告與第三人簽訂《裝飾裝修工程股東合作協(xié)議》，該協(xié)議認(rèn)定雙方為合伙型聯(lián)營。在涉案裝修工程施工過程中，項目經(jīng)理及施工作業(yè)人員均系第三人的工作人員，原告并未參與項目管理、技術(shù)指導(dǎo)及施工活動。據(jù)此，被告和一審法院均認(rèn)為原告通過采取合伙聯(lián)營的方式，直接將其承包的全部工程轉(zhuǎn)給第三方施工，其行為違反了《建設(shè)工程質(zhì)量管理條例》第二十五條第三款規(guī)定，屬于《建筑工程施工發(fā)包與承包違法行為認(rèn)定查處管理辦法》第八條第一款第六項“承包單位通過采取合作、聯(lián)營、個人承包等形式或名義，直接或變相將其承包的全部工程轉(zhuǎn)給其他單位或個人施工的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為轉(zhuǎn)包”的情形。

　　但本案的關(guān)鍵點還在于被告提供的證據(jù)是否能夠證明其所描述的違法事實。二審法院指出，一審法院和被告在上述違法事實的認(rèn)定中，雙方之間的合伙聯(lián)營關(guān)系已有生效民事裁定予以認(rèn)可，但“涉案裝修工程施工的過程中，項目經(jīng)理及施工作業(yè)人員均系第三人的工作人員，原告并未參與項目管理、技術(shù)指導(dǎo)及施工活動”的事實認(rèn)定并無相應(yīng)的證據(jù)。且本案其他在案證據(jù)，即兩份詢問筆錄中，被詢問人均認(rèn)可了原告和第三人派駐在涉案項目的職工均在崗履職參與了施工。上述證據(jù)無法相互印證，沒有形成完整的證據(jù)鏈，在此情況下，本案違法事實是否成立明顯存在爭議，被告據(jù)此作出的行政處罰決定認(rèn)定事實不清，主要證據(jù)不足。

　　案件提示

　　《中華人民共和國行政處罰法》(2021年修訂)于7月15日開始實施，第四十條規(guī)定：公民、法人或者其他組織違反行政管理秩序的行為，依法應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的，行政機關(guān)必須查明事實;違法事實不清、證據(jù)不足的，不得給予行政處罰。與修訂前相比，該條款增加了“證據(jù)不足的，不得給予行政處罰”的內(nèi)容，對行政處罰中的證據(jù)效力予以強調(diào)：即行政處罰決定的作出必須要有明確的事實依據(jù)，而事實的查明必須有充分的證據(jù)證明。若行政機關(guān)據(jù)以處罰的違法事實并無相應(yīng)的證據(jù)證明，或根據(jù)在案證據(jù)無法充分認(rèn)定違法事實是否存在，則行政機關(guān)不得據(jù)此作出行政處罰。

　　實踐中，部分行政機關(guān)認(rèn)定違法事實時往往以經(jīng)驗判斷作為依據(jù)，不重視尋找相應(yīng)的證據(jù)。即便有證據(jù)，也對證據(jù)能否形成完整的證據(jù)鏈、能否印證待證事實考慮不充分，這樣容易導(dǎo)致行政處罰決定因缺乏事實依據(jù)而被撤銷。

　　本案中，被告在關(guān)鍵的爭議事實部分缺乏直接證據(jù)，且其提供的其他證據(jù)與該爭議事實明顯存在矛盾。被告可以通過進(jìn)一步的補充調(diào)查，例如通過詢問筆錄中提到的原告項目部負(fù)責(zé)人在涉案項目中承接的工作，進(jìn)一步尋找是否有相應(yīng)的佐證，核查原告代表是否在崗履行了相應(yīng)工作，判斷其是否實際參與了相應(yīng)的施工活動，是否構(gòu)成轉(zhuǎn)包。

　　在行政處罰中，要想認(rèn)定某一違法事實是否成立，不僅需要相應(yīng)的證據(jù)，還需要在相應(yīng)證據(jù)基礎(chǔ)上完成對證據(jù)的審查運用。這就要求行政機關(guān)不僅需要注重證據(jù)，更要掌握證據(jù)的審查運用規(guī)則。只有準(zhǔn)確認(rèn)識和適用證據(jù)，掌握證據(jù)審查運用規(guī)則，才能盡量減少行政處罰過程中的事實認(rèn)定偏差，提升行政處罰決定的準(zhǔn)確性和合法性。